В то же время, по их мнению, появление нового Северо-Кавказского округа, «заточенного» под конкретные экономические задачи, может дать полпредствам новую жизнь — если кавказский опыт окажется успешным и будет перенесен на другие территории.
Федеральные округа и полпредства в них были созданы ровно десять лет назад — 13 мая 2000 года. Это был один из первых указов Владимира Путина, за шесть дней до этого, 7 мая, впервые вступившего в должность президента России. Структурно полпредства входят в администрацию президента.
Было создано семь округов: Дальневосточный (центр — Хабаровск), Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Приволжский (Нижний Новгород ), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), и Северо-Кавказский, почти сразу переименованный в Южный (Ростов-на-Дону). Осенью 2009 года из Южного округа был выделен Северо-Кавказский, его столицей впервые стал не столичный или самый крупный город, а курортный Пятигорск.
Как «нарезали» округа
На момент создания федеральных округов их границы почти совпадали с границами военных округов (в то время уже не было упраздненного в 1998 году Забайкальского военного округа, а объединение Приволжского и Уральского военных округов произошло только в 2001-м).
После создания федеральных округов возникла некоторая путаница в географических названиях. Округа не всегда совпадали с такими привычными территориями, как Сибирь, Кавказ, Урал, Поволжье. Многие стали путать федеральные округа с привычными географическими и экономическими районами, тем более что стали издаваться новые карты России с разделением именно на федеральные округа.
К примеру, Сибирский округ едва ли не вдвое меньше привычной всем Сибири. Значительная часть Западной Сибири оказалась в Уральском округе (Ямал, Югра, Тюменская область), а половина Урала (Предуралье) было включено в Приволжский федеральный округ.
Несколько исправило ситуацию переименование Северо-Кавказского округа в Южный — здесь лишь половину территории можно было отнести к Северному Кавказу.
Первый этап эволюции: вертикаль
Федеральные округа совпадали с военными не только в границах, но, в какой-то мере, и в задачах. Если военные округа призваны мобилизовать страну в случае военной опасности, то полпредства в федеральных округах, как было заявлено, созданы для мобилизации России в единое пространство в противовес «параду суверенитетов».
«Появился некий страх, что Россия вот-вот расколется, начнутся центробежные тенденции, и поэтому надо каким-то образом скрепить систему, создать каркас. И их (полпредов) назначили надсмотрщиками. Обратите внимание, что из семи человек пять тогда были силовиками. И функция была именно "держать и не пущать”, — считает директор Центра политических технологий Игорь Бунин .
Первый полпред в Сибирском округе Леонид Драчевский считает, что введение института полпредства предотвратило развал страны.
"Страна, на мой взгляд, ходила по опасной границе, когда мог наступить распад (государства), когда были массовые проявления недовольства, которые могли привести к печальным последствиям. Надо было действовать быстро, надо было действовать эффективно”, — сказал РИА Новости бывший полпред.
По его словам, одной из важных задач было приведение региональных законов в соответствие с федеральными, так как между ними часто были очень существенные расхождения.
Спустя пять лет полпреды получили еще один мощный рычаг влияния на подотчетные регионы. После отмены всенародных выборов губернаторов именно полпредам было поручено подыскивать кандидатуры на пост новых региональных начальников и представлять их президенту страны.
В последующие годы совместными усилиями президента и полпредов был значительно обновлен губернаторский корпус. Процесс ускорило и то, что главы регионов стали массово ставить перед президентом вопрос о доверии к себе (то есть давали возможность себя "уволить”), запуская новую процедуру раньше окончания своих полномочий.
Второй этап эволюции: экономика
С 2008 года стала популярной идея создания так называемых макрорегионов, объединяющих регионы по экономическому принципу. Впервые об этом заговорил Дмитрий Козак , бывший тогда главой Минрегиона (сейчас — вице-премьер РФ).
Эксперты обсуждали, будут ли макрорегионы существовать параллельно с федеральными округами или же заменят их. Однако идея не была реализована, дискуссии вокруг нее быстро сошли на нет.
На фоне этого пошли разговоры о том, что институт полпредств себя изжил. С новой силой они разгорелись в 2009 году, функцию формирования списков кандидатов в новые губернаторы передали от полпредов партиям, победившим на выборах в региональный парламент (сейчас везде это "Единая Россия”).
Правда, в том же году появился намек на то, что взамен утраченной политической функции полпредства получат экономическую. Был создан Северо-Кавказский федеральный округ, и экономических задач полпреду Александру Хлопонину поставили не меньше, чем политических, подтвердив экономические амбиции предоставлением Хлопонину статуса вице-премьера (такое совмещение высоких должностей в правительстве и администрации президента произошло впервые).
"Это „комиссар", которому поручена некая операция, которую надо решать, которая самая ответственная и самая важная”, — считает политолог Игорь Бунин.
Создание северо-кавказского полпредства показывает "новое веяние” в эволюции всего института полпредств, считает глава правления ВЦИОМ и руководитель комиссии Общественной палаты по региональному развитию Леонид Давыдов. Он подчеркивает, что перед Хлопониным поставлены и экономические задачи, а не только преодоление клановых противоречий.
"Была уже попытка реформы полпредств (инициатива создания макрорегионов). Она была именно под экономические связи. Но эта реформа не прошла. Мне кажется, нужно вдохнуть новую жизнь в этот институт. Он нуждается не в реформе даже, а именно в модернизации, в придании ему нового смысла, с точки зрения идеологической — в правильном смысле этого слова”, — считает эксперт.
Полпредства сейчас: "государево око”?
Сейчас же институт полпредства переживает далеко не лучшие времена, однако спешить с его упразднением, по мнению экспертов, не стоит.
"В России нельзя не оставить контролера, „государево око", который бы следил, докладывал, сообщал. Они могут следить за губернатором, а могут устанавливать с ним симбиотические отношения — могут по-разному”, — говорит Бунин.
В то же время эксперт отмечает, что большая часть полпредов пассивны и не слишком себя проявляют.
Давыдов, в свою очередь, считает, что полпреды дублируют функции тех же губернаторов, так как от президента зависит назначение и тех, и других: "Одни назначенцы курируют других”. Кризис института полпредств начался именно с переходом от выборов губернаторов к утверждению их парламентами регионов по представлению президента, говорит он.
Он считает, что полпреды сейчас во многом дублируют и функции федерального центра.
"Регионалы должны ездить на всевозможные совещания в Москву, и они должны ездить одновременно в свой округ, где тоже постоянно проходят совещания. Причем те вещи, которые проходят в округах, все равно потом так или иначе повторяются в Москве. Дублирование налицо”, — говорит Давыдов.
Эксперт считает, что если рассматривать полпредов только лишь как "государево око”, надзирающее над губернаторами, то аппараты полпредств необходимо значительно сократить и "заточить” именно под функции контроля, а функции полпредов вообще можно передать губернаторам, которые выполняли бы их поочередно.
Как Давыдов, так и Бунин связывают частую смену полпредов в Южном и Дальневосточном федеральных округах с проблемностью этих территорий. Причем если проблемы на Юге оба называют объективными, связанными с напряженной обстановкой, то на Дальнем Востоке, по их мнению, — кадровая проблема. Бунин видит проблему Дальнего Востока в неудачном, по большей части, подборе полпредов, Давыдов же считает, что проблема глубже.
"В округе большая кадровая проблема, чем в других регионах. Я не имею в виду конкретно полпредство”, — говорит Давыдов, называя этот округ вторым по проблемности.
По его мнению, наименее проблемным является Центральный округ, так как он, "по сути дела, работает как общеэкономический субъект”. В том числе и с этим, по его мнению, связано то, что здесь за десять лет ни разу не сменился полпред.
Двадцать полпредов за десять лет
Из назначенных в 2000 году семи полпредов лишь один и поныне сохраняет свою должность — это Георгий Полтавченко, представляющий президента в Центральном округе.
Долгое время был уральским полпредом и Петр Латышев, скончавшийся в декабре 2008 года. Преемником Латышева на этом посту стал Николай Винниченко, занимающий эту должность и сейчас.
Два полпреда сменились и в Сибирском округе — сначала Леонид Драчевский, с 2004 года — Анатолий Квашнин.
Чуть чаще менялись полпреды на Северо-Западе: сначала Виктор Черкесов, с 2003 года — Валентина Матвиенко, в том же году после ее победы на выборах губернатора Санкт-Петербурга должность занял Илья Клебанов.
Три полпреда сменилось в Приволжье — Сергей Кириенко в 2005 году уступил место Александру Коновалову, его в 2008 году заменил Григорий Рапота.
Чаще других полпреды менялись на Дальнем Востоке и на Юге. В Дальневосточном округе Константина Пуликовского в 2005 году сменил Камиль Исхаков, его через два года — Олег Сафонов, еще через два года — Виктор Ишаев.
В Южном округе до 2004 года полпредом был Виктор Казанцев, затем Владимир Яковлев, в том же году его сменил Дмитрий Козак, в 2007 году полпредом стал Григорий Рапота, в 2008-м — Владимир Устинов.
В 2009 году полпредом нового Северо-Кавказского округа был назначен Александр Хлопонин.
Единственным, кто был полпредом более чем в одном федеральном округе, является Григорий Рапота (сначала в Южном, из него перешел в Приволжский).
Рекорд самого скоротечного полпредства принадлежит Владимиру Яковлеву, находившегося на этом посту чуть более полугода. Примерно такой же срок была полпредом в Северо-Западном округе и Валентина Матвиенко.
